作者简介：叶必丰，上海交通大学凯原法学院教授，博士生导师。文章来源：《法学杂志》年第3期。本文为中宣部文化名家暨四个一批人才项目“区域法治协调研究”的阶段性成果。为便于阅读已略去引注，引用请以原文为准。
摘要：区域协同应以一定的自主权为基础，因而应聚焦于区域行政机关的行政行为。区域协同的典型有区域共同行政行为、区域性职务协助行为和链条式行政行为。然而它们又分别面临着地域管辖权、动力机制和法律救济方面的挑战。要推动区域协同，就要放松对地域管辖权的要求，构建以利益多元为基础的成本补偿和利益共享机制以及公众参与机制，通过协商或协调妥善处理合作或协同中的纠纷。
区域协同，要“法治先行”，要立法，这无疑是正确的。“我们可以说，制定法在经济上或者政治上动荡(转型——笔者注)的时期，常常既是结果、也是原因，可能被看作是社会进步的最重要的杠杆。”但面对区域协同，法治先行或立法的切入点在哪里，需要规范或调整什么，行政行为理论又有哪些资源及其挑战?
一、区域协同：聚焦于区域行政机关的行政行为
(一)区域协同：行政协同
“几个地方行政区若为了一个共同目的而采取联合行动，这就有一个如何步调一致的问题。”为了解决平等主体间的步调一致问题，传统上主要采用下列组织法上的安排：第一，把若干行政区加以撤销、合并，使几个行政区变为一个行政区，把若干不同地区行政机关的行政行为变为一个行政机关的行政行为。第二，在几个行政区之上成立一个领导机关，通过行政层级关系实现行动的统一。第三，几个行政区成立一个专门目的的、具有行政主体资格的共同管理机构，对特定事项进行统一管理。第四，几个行政区成立一个协商性的联合委员会，以协调行动。
然而协同学认为，系统结构的稳定有序取决于行为上的竞争和协作。由混沌产生有序，或一种有序性转变为另一种新的有序性，必然有某种内在规律，即竞争和合作。“每一类型的分子通过它的存在和协作使产生更多的同类型分子成为可能”，从而使“本来无序的部分系统也被卷入现存的有序状态，而且其行为受它的支配”，形成同化现象。“在激烈的生存斗争中一个特别有趣的例子是共生现象，其中不同的物种相互帮助，而且甚至只有这样大家才可能生存。”协作不是一种组织结构而是一种行为。根据上述协同学理论，区域经济社会一体化除了行政组织法安排外，也可以通过行为法机制来实现。这种基于协作，经由同化，达到稳定有序的行为法机制，可以称为协同机制。
协作或协同的前提是不能有外部压力。“似乎需要假设一种首先创建有序状态的较高层次的控制力，然后有序状态得以保持下去。但……事实并非如此，先于有序状态的是一种竞争，一种选择过程”。“等价的力量间可能出现协作而产生新的模式。”同样区域协同意味着区域主体的自主或自治，既不受另一区域主体的强制，也不受上级主体的任意干预。当然自主或自治并不意味地方对中央的独立，而仅仅是一定的自主活动空间；并不意味一方区域主体不能积极组织和推动，而仅仅强调平等自愿。在法国，“有一个迄今还具有宪法意义的原则，即一个地方行政区不得监督另一地方行政区，这就使得几个地方行政区之间的协作配合更其困难。因此，年3月28日法律规定，‘当履行某种职责必须有几个地方行政区协作配合时，法律允许其中的一个行政区，或者它们中的一个团体，出面组织安排它们的共同行动。”
“单一制国家的地方行政区只在行政管理方面有自治权”，司法领域并无自治权。我国根据《立法法》第73条的规定，法定地方国家权力机关可以就地方性事务进行自主性地方立法，可以就尚未制定法律和行政法规的领域先行地方立法。据此，某些区域开展了地方立法协同。然而总的说来，公权力的区域协同主要是行政行为的协同。
地方自治或自主权存在于行政领域，这是一个应然判断。行政系统历来是严格的等级体系。地方行政实际上是否具有，以及多大程度上具有自主权却是一个问题。“下级部门越来越事无巨细地受控制”。“上级部门再次、有时是多次，把下级部门已经核查过的事重复核查。”“协同系统的许多例子证明，上级部门对下级部门办事方式的积极干预，可能导致混沌状态，也就是使它的实际功能与原来期望的功能不符。”“应在较低的水平上允许有多得多的自组织，也就是说只立下一般性的规定，下级部门可以因地制宜和创造性地加以补充。”为此，法国从年开始进行了一系列中央与地方分权，扩大地方自主权的改革。年3月28日《关于共和国的地方分权结构》等宪法性法律进一步确认地方分权原则，允许地方进行实验，赋予规章制定权，以及保证地方财税自主权，从而为地方行政的协同创造了良好的条件。这种扩大地方自主或自治的改革，对我国区域协同也是有借鉴意义的。
(二)行政协同行为：类型和问题
我国对编制和机构设置实行严格控制。在区域经济社会一体化中，除了基层行政区划的合并、部分开发区管委会的设置和少量区域协调机构外，很少采用组织法机制。根据协同学理论，以行为法机制来推动我国区域经济社会一体化适逢其时。建立稳定有序的区域经济社会结构，即行政分割的有效破除，产业布局的合理分工，统一市场的全面形成，生态环境的共同治理，以及基础设施的统一规划和建设等，都需要区域协同行为。
哈肯认为，协同行为包括集体行为和互为条件行为。“许多个体，无论是原子、分子、细胞，或是动物、人类，都是由其集体行为，一方面通过竞争，另一方面通过协作而间接地决定着自身的命运。”“我们所说的集体行为是指人们的那些似乎是相互约定的行动。当然并不需要每个人与另外所有的人交谈，甚至也不需要听取别人所讲的话。”哈肯所说的互为条件的行为是一种因果链条行为。“只有当一个居民点的大小达到一定程度时，某些社会设施，如学校、教堂、医院、法院、剧院和行政机关等才有其必要性和可能性。居民点的大小与这种新设施的出现多数是互为条件的。”
行政法上契合于区域协同的集体行为，有区域共同行政行为、需征求意见的行政行为和行政协议。其中，作者对行政协议已有较多讨论，本文不再赘述。当然哈肯所说的集体行为不限于多个机关“相互约定”所作的行政行为，还包括基于传播和模仿所作的协同行政行为。迪尔凯姆也认可这种基于传播和模仿的集体合作。“如果大家都产生了共鸣，那并不是因为彼此之间有一种事先自发安排好的协议，而是因为有一种同一的力量把大家引向同一个方面。”这种基于传播和模仿所作的协同行政行为，最多关涉行政法的价值和理念，并不真正涉及行政法的制度。行政法上契合于区域协同的互为条件行为，有职务协助行政行为和链条式行政行为。这两种行政行为在区域协同实践中，又往往互相交错在一起。
二、区域共同行政行为：地域管辖权的挑战
(一)需征求意见行为：非共同意思
“作为国家意思是一个整体，但是有时候却有多个行政官厅共同来行使。这其中又有各种情形。其一，多个行政官厅共同进行意思决定的情形。在这种情况下，需要有各行政官厅的意思一致。其二，意思决定本身只有一个官厅具有权限，但是，行使该权限时，需要和其他官厅进行协议的情况。”第一种情况系共同行政行为，特点在于多个行政机关的共同意思，以及针对同一事实的相对人。第二种情况作者在以往的研究中称其为需征求意见的行政行为。作者之所以命名为需征求意见的行政行为而没有称其为参与式行政行为，是为了区分行政机关相互间的协商合作与公众对行政机关实施行政行为的参与。
我国在区域经济社会一体化中，纷纷建立了区域协商机制，互相征求意见的行政行为日益普遍，现已成为一种重要的区域协同行政行为。需征求意见行政行为的典型情形，仅仅具有程序意义，即甲方行政机关征求、听取乙方行政机关的意见，并有权决定是否采纳乙方的意见。然而在区域协同中，需征求意见的行政行为获得了很大发展，不断逼近共同行政行为。其在实践中的典型形式有两种：第一，区域性联合工作机构或经商定由一方行政机关起草文本，供合作各方采纳。基于合作各方事先已经缔结的合作协议的约束，除个别情况外，有关各方对文本或意见基本予以采纳。第二，区域内的各方行政机关共同制定，以各自名义分别在本辖区内发布实施。上述两种形式的需征求意见行政行为与共同行政行为的区别在于，没有针对同一事实的相对人，并非多个行政机关的共同意思。它们只是多个行政机关相同意思的各自行政行为。
需征求意见行政行为在发展到了相同意思的各自行政行为，即“共同制定、分别发布”阶段，容易被误认为同样行政行为。同样行政行为在我国是司法中的构造，主要是为了实现合并审理的诉讼法目的。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第46条的规定，同样行政行为有两类：第一，两个以上行政机关分别依据不同的法律、法规对同一事实作出的多个行政行为，可以称为多机关的同样行政行为。第二，行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出的多个行政行为，可以称为多相对人的同样行政行为。多相对人的同样行政行为系一个行政机关所作，与行政机关之间的协同无关。多机关的同样行政行为，要求为同一事实中的相对人。但多机关“共同制定、分别发布”的行为并非针对同一事实，而是同类事实；所针对的并非同一相对人，而是不同地区的同类相对人。
(二)区域共同行政行为：联结点
我国法学界对共同行政行为的讨论集中于诉讼，基本没有涉及它的社会治理和规制意义。其实，共同行政行为的首要意义在于协作治理和规制，因而是一种重要的区域协同行为。
然而两个以上不同部门行政机关实施共同行政行为涉及事务管辖权，两个以上不同地方行政机关实施共同行政行为则涉及地域管辖权。例如，江苏省环境保护厅、上海市环境保护局和浙江省环境保护厅共同发布的《关于印发长江三角洲地区企业环境行为信息公开工作实施办法(暂行)和长江三角洲地区企业环境行为信息评价标准(暂行)的通知》(以下简称“办法”和“标准”)是三个机关以一个文号(苏环发[]23号)所作的行为。浙江省据此文件开展了企业环境行为信息公开的评估工作。又如，《关于共同推进长江三角洲区域建筑市场信用信息平台建设工作的通知》(以下简称“信用信息通知”)，系上海市建设和交通委员会、江苏省建设厅、浙江省建设厅以沪建交[]号、苏建工[]57号、浙建建[]20号三个文号发布的一个文件。区域共同行政行为导致的问题是，行政机关能跨越本行政区域实施行政行为吗?
日本盐野宏教授认为，地域管辖权包括组织法和行为法两方面的意义。从组织法上说，甲地行政机关越权处理乙地行政机关管辖的事务，乙地行政机关不得提起机关诉讼，无效主张不会被承认。然而从行为法上看，私人可以以甲地行政机关无权限为由，提起撤销诉讼甚至无效确认诉讼。法国的里韦罗教授等也认为，违反地域管辖权对个人构成可撤销之诉。
然而德国却对行政管辖权采取了比较宽松的态度。“德国对于无管辖权导致无效采取的是相对宽松的态度，认为能够导致无效的管辖权，即几乎没有任何事实上的联结点能够认为行政机关有权作出该行政行为，或是该行为所规制的事项属于行政机关的任务范围。……违反《联邦行政程序法》第3条第1款第1项的地域管辖权，该条规定‘当某项行政事务涉及不动产，或是与某地域有关的权利和法律关系，而不动产或是地域又属于行政机关的管辖范围’。据此，也只有违反这一项地域管辖权，在德国法中才会被归于无效。”
“凡是科学，其目的都在于发现，而凡是发现，都要或多或少地动摇既有的观念。”我们应该借鉴德国的经验，放松对行政机关地域管辖权的要求，创新区域共同行政行为的空间，推动区域协同。第一，区域共同行政行为需要有相应的法律依据。这些法律依据包括单行法上的“协商条款”和法律文件，以及区域合作协议。区域合作协议在某种程度上就是弥补组织法对行政机关横向关系规定上的不足而发展起来的一种法律机制，不仅对缔约行政机关而且对辖区内公众都具有法律拘束力，是当前区域共同行政行为的重要法律依据。前文所述“办法”和“标准”就有《环境保护法》第20条的规定为依据，“信用信息通知”虽没有明确的法律规定为依据但却有有关鼓励区域合作的法律文件为依据。并且它们都有区域合作协议为具体依据。当然，行政机关实施区域共同行政行为不得违反有关地域管辖的强制性法律规范，如对不动产的管辖。对不动产，我国法律都规定由不动产所在地机关管辖。第二，行政机关作出区域共同行政行为必须具有地域管辖的联结点。联结点包括物理和任务两个方面。物理性的联结点是指因地理上的毗连或因山川、河流、湖泊而将若干行政区联结在一起。私人可以自由的选择交易主体，如果不愿意与人相邻而居就可以另行购房生活。然而行政机关却无法选择物理上的邻居，只能永久相伴。任务性联结点，即因行政任务比如援疆任务等，使不同区域行政机关联结在一起，而不论地理上是否相邻。总之，只要具备上述两个条件，若干行政区域的行政机关就有必要开展合作，缔结协议，就可以协同管辖，实施区域共同行政行为。
三、区域协同中的职务协助行为：协助动力的挑战
(一)我国职务协助立法：缺失补偿
“职务协助是指行政主体在对某一事务无管辖权时，可以依法请求有管辖权行政主体运用职权予以协助的制度。”《联邦德国行政程序法》第4条规定：“应其他行政机关请求，任何行政机关应提供辅助性帮助(职务协助)。”“下列情况不存在职务协助：1.在存在命令服从关系机关之间提供的帮助；2.提供帮助的内容构成被请求机关分内工作。”《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》第4条第1项规定：“公共行政机关在开展活动和处理相互间关系时必须做到：……3.向其他行政机关提供在行使其自身职能时所开展活动的信息；4.在自身范围内，向其他行政机关提供为有效行使其职能所需的积极合作与帮助。”
我国单行法上也有关于职务协助的规定。《税收征收管理规定》第5条第3款规定：“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。”《突发事件应对法》第52条第1款规定，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的政府，必要时可以“请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援”。近年来地方政府纷纷制订了行政程序规定，大多设有职务协助条款，如《湖南省行政程序规定》第17条、《汕头市行政程序规定》第15条、《山东省行政程序规定》第17条、《辽宁省行政执法程序规定》第25～27条、《西安市行政程序规定》第18条、《江苏省行政程序规定》第16条和《宁夏回族自治区行政程序规定》第19条等。
德国的职务协助制度还有一个重要内容，就是职务协助成本的支付。《联邦德国行政程序法》第8条第1项规定：“请求协助机关不需要向被请求机关支付行政规费。如具体个案的垫款超过50马克，可要求请求协助机关偿还。相互间提供职务协助的，无需偿还垫款。”第2项规定：“被请求机关为实现职务协助所为的须支付费用的公务，有权得到第三人所欠的费用(行政规费，使用费和垫款)。”职务协助成本的合理解决，是调动职务协助积极性的动力机制。然而，我国已有的单行立法和各地行政程序规定，却都未规定职务协助的成本支付。也就是说，我国的职务协助制度尚未真正建立，职务协助还缺乏动力机制的支撑，这是亟待完善的。
(二)区域协同：利益多元的挑战
在单一利益的前提下，如同一政府的不同部门之间的职务协助，职务协助的成本比较容易处理，可以在同一财政预算内解决。即便如此，也会有不予协助的情形。《联邦德国行政程序法》5条第3项规定：“在下列情况下，被请求机关无须提供协助：……2.被请求机关须支出极不相称的巨大开支方可提供协助……”
在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，中央和地方的权限正在逐步明晰。《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确要求区分中央与地方的财政事权和支付责任，中央和地方把自己的事权委托对方完成的，都应向对方支付财政经费。也就是说，地方政府不再仅仅是中央政府在地方的监管主体，也是具有地方利益的主体，具有自己的财政预算。既然如此，不同地方的行政机关就不是同一财政预算体系，有各自的财政经费预算。
不同区域政府在利益相同时，或者具有统一财政经费预算时，区域性职务协助便具有可行性。《突发事件应对法》所规定的区域性职务协助，就具有统一的应急经费，可望得到有关地方的良好回应。例如，《泛珠三角区域内地9省(区)跨省(区)突发事件预警信息发布联动机制》第4条职责第2项规定：“泛珠三角区域内地9省(区)政府应急办职责：1.及时向合作区域内可能受影响的省(区)政府应急办通报突发事件预警信息，并向联席会议秘书处报备。2.认真做好合作区域内省(区)政府应急办通报的突发事件预警信息接收与报告。”《山东省环境保护厅关于建立行政边界地区环境执法联动工作机制的意见》规定，行政边界地区环保部门应做好信息共享、联合检查监测、协同应急处置、妥善处理纠纷和联合开展后督察，应建立案件移交移送制度。
在行政区利益诉求各异时，区域性职务协助的请求就很难得到被请求机关的有效回应，因为区域性职务协助的成本会更为高昂。根据职务协助原理，职务协助的请求行为应以请求机关所在地有效的法律规范为依据，职务协助的协助行为则应以协助机关所在地有效的法律规范为依据。我国不同省、自治区和直辖市各有地方性法规和地方政府规章，所属设区的市以及自治州也各有地方性法规和地方政府规章。各地方性法规和地方政府规章，都是根据本地方的实际情况或利益诉求制定的，并不完全相同。如果各地没有特殊情况或各自的利益诉求，则不需要制定地方性法规和地方政府规章，有全国统一的法律、行政法规和部门规章即可。这样，在区域性职务协助时，请求行为与协助行为的法律对接就存在挑战。如上海市为控制私车发展速度、缓解城市交通压力，实行了私车购买额度的招投标制度，然后向取得私车购买额度者颁发私车牌照。然而基于《道路交通安全法》和《机动车登记规定》并无此规定以及苏州和嘉兴并无同样的规制需求，并未实行与上海相同的制度。苏州市和嘉兴市公安局如果协助上海市公安局的请求，不向在本辖区有户籍但常住上海的居民颁发私车牌照，就于法无据。并且，区域协同中的职务协助，并不像行政处罚和行政强制执行中的单个行为，往往是集约式的行政行为群。上海市公安局请求嘉兴市公安局不向常驻上海市的居民发放机动车牌照，协助行为是持续的系列行为，包括市公安局及下辖县公安局的持续系列行为。如果系世博会和奥运会安保等方面的职务协助，则协助行为的种类更为复杂。因此，区域协同中协助行为的法律适用，与单个协助行为的法律适用相比要复杂得多，需要以地方性法规和地方政府规章的对接或协同为前提，从而需要极大的成本。
上述区域性职务协助的成本，往往是难以精确计算的，并且有些区域性职务协助还要克减自身的发展机会，如因环境保护而关停并转本区域的某些产业。这样，职务协助在区域协同中的运用或有效开展就面临严峻的挑战。
(三)职务协助：固守抑或突破
“社会制度的绝大部分是由前人定好而遗留给我们的，我们丝毫也没有参与它的建立，所以反躬自问时，不可能找到产生这些制度的原因。再说，就算我们参与了这些制度的建立，我们也只能是以最模糊的，甚至往往是最不准确的方式勉强地猜到决定我们的行动的真正原因和我们的行为的本质。”从背景来看，职务协助是在秩序行政的时代设计的，行政的范围和成本都比较有限；是在单一系统内的制度，而不是跨系统的制度。德国的职务协助是联邦政府系统内的职务协助，而不是联邦政府与州政府、州与州政府系统间行政机关的职务协助。然而当前的区域协同，除了延续而来的安保等秩序行政外，所面对的更多是社会行政、福利行政、生态行政，任务集中于环境保护、产业布局和基础设施建设等。区域协同中的职务协助是若干个行政区行政机关间的职务协助，有更大的规模、更复杂的形势和更高昂的成本。
如果要固守职务协助的本来设计，那么它在区域协同中的运用就必须加以限制。中央和地方有某些共同事权和支付责任。对这些共同事权，中央政府和各地方政府具有共同或相同的财政预算，可以统一或协同安排使用。在共同事权范围内，若干行政区行政机关间可开展职务协助。
在地方事权范围内的区域性职务协助，则需要突破和发展。它需要完善的协助成本补偿机制，需要有良好的财政横向转移支付制度。在生态区域协同领域，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出：“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”在地方事权范围内的区域性职务协助，还需要建立利益共享机制。在区域生态协同领域，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确指出：“建立遗传资源惠益共享机制。”协助方在克减某些发展利益时，只有能分享其他更多的发展利益，才会有协助的积极性或动力。区域性职务协助的成本补偿和利益共享，不仅仅涉及不同行政区政府间的关系，还涉及政府与公众的关系。并且公众才是区域性职务协助的根本动力。只有社会结构的组合方式才是社会进化和社会变革的决定性因素或动力。系统内部结构的有序性才是系统的决定性力量，系统内部结构关系的不断变化决定着系统的创新。因此，区域性职务协助制度还必须包括公众参与。
四、区域协同中的链条式行政行为：法律救济的挑战
(一)链条式行政行为的图谱
哈肯关于协同行为中的互为条件的行为，在我国区域协同中的典型图谱是一种链条式行政行为，如下图所示：
在上图中，省、县市行政机关和乡政府的行为构成了行政行为的链条。当然，这一链条并未就此结束，还继续延伸到基层群众性自治组织的行为，以及企业或村民的环境生态保护行为。企业或村民的环境生态保护行为，又指向乙省行政机关的合作协议履行行为。于是，它们就构成了一条持续的循环链。这种链条式行政行为(加其他行为)也存在于产业协同发展和安保领域。如为了上海世博会的成功举办，自年起，长三角两省一市及合作体通过了多份文件，以协调和动员长江三角洲区域内的多种资源。浙江省各级政府承担起了“环沪护城河”的安保重任。这一安保责任的承担，则使得上海市政府愿意向浙江省开放世博会的红利，从而进一步激发浙江省政府的协同积极性。这就进入了麦克尼尔所构建的现代关系性契约，一种不仅关系到行为而且关系到身份的连绵不断的关系性契约。与个别性契约的一次性交易不同，现代关系性契约牵涉到许多人，持续很长的时间，期间会有成员的变更，必须为未来合作预留空间。于是行政法的目的不仅是为了简单地应付社会经济问题，而且也是为了实现特定目标比如相互性和权力变迁。
(二)法律救济的四重挑战
尽管“人类生活本身并非都是在法庭前上演的”，但“法学的任何科学阐释都必将以法官法学作为出发点。”“法官法学总是被看作是主导性的，而且经常被看做是唯一的法学。”在我国区域经济一体化背景下，区域协同中的纠纷将是一种新常态。链条式行政行为最大的法律挑战在于法律救济的困难。如果村民履行了生态保护义务，而乙省行政机关没有为此履行生态补偿义务，则至少存在四个方面的挑战：第一，村民起诉本省内的行政机关，则被诉行政机关并无过错。在这种情况下，由甲省内的行政机关承担责任，属于权责不一致，并非正义。第二，村民起诉乙省行政机关，则又与被诉行政行为不具有直接的因果联系。法院不受理没有直接因果关系的起诉。第三，如果甲省行政机关起诉乙省行政机关，显然不属于民事诉讼，但我国行政诉讼中并无机关诉讼之类型。第四，区域协同中权益受影响的公民，可能是一个分布在多乡、县范围的很大群体，存在很高级别的行政机关，因而对原告代表人、级别管辖和诉讼秩序维护都是很大挑战。
(三)实践回应和理想选择
区域协同中链条式行政行为的法律救济，在移民领域已经出现判例。概括地说有两种类型：第一，淡化直接因果关系，把过错方行政机关作为被告。在《马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行发放安置补偿款法定职责纠纷案》[()行提字第33号]中，移民迁出地行政机关没有向迁入地行政机关足额拨付移民安置补偿费。原告起诉移民迁出地行政机关，获法院支持。第二，模糊直接因果关系和过错，把链条式行政行为每一环节的义务主体都作为被告。在乌史村二组案中，水库开发商将征地移民安置补偿款拨付给州移民局，州移民局将部分款项拨付给县移民局，县移民局又拨付给了乡政府。因对乡政府分配补偿款不满，原告起诉州移民局。法院立案后，追加县移民局和乡政府为被告。
在链条式行政行为中，同一行政区内的不同层级行政机关属于同一利益共同体，具有统一的预算体系，并非链条式区域协同行政行为纠纷化解的重点。链条式区域协同行政行为纠纷化解的关键在于不同行政区行政机关之间纠纷的化解。
对链条式区域协同行政行为纠纷，应当以预防为主，即第一链的行政行为(行政协议)得到全面履行是最为重要的，可以有效防止多米诺骨效应的纠纷发生。然后，当前述图谱中的乙省行政机关即第一个行政机关未全面履行行政行为时，甲省行政机关即第二个行政机关应当尽责主张权利。如果像《马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行发放安置补偿款法定职责纠纷案》[()行提字第33号]中移民迁入地行政机关那样不作为，把权利主张转移或推诿给链条末端的公民，则区域性行政纠纷并未真正形成。
当区域性行政纠纷发生时，理想的选择是通过有关行政区的行政机关协商解决，或者由上级机关协调解决。在法国，区域行政纠纷尽管可以通过行政法院解决，但极少发生，主要是通过协商、和解的。我国目前已经出台不少协商、协调的法律规定。如《环境保护法》第20条第2款规定：“前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”协商或协调机制融合了棚濑孝雄所构建的“合意——决定”和“状况性——规范性”纠纷解决的所有元素。其中协商系纠纷的合意解决机制，偏重纠纷的状况性解决。上级机关的协调，可以是调解，也可以是决定。调解和决定都属于纠纷的决定解决机制，属于准审判性纠纷解决机制，偏重纠纷的规范性解决。
协商机制系“所谓根据合意的纠纷解决，指的是由于双方当事者就以何种方式和内容来解决纠纷等主要之点达成了合意而使纠纷得到解决的情况。”从我国的已有立法看，区域性纠纷的协商机制是首要选项，要么是协商和协调中排列第一的选项，要么是协调解决的前置程序。这是因为区域性行政纠纷多为地方事权范围的纠纷，地方行政机关具有相应的自主权。上级机关的决定是一种单方意志。上级机关在调解中“持有自己的利益时，往往可以看到他为了使当事者达成合意而施加种种压力的情况”而构成“强制性合意”。其往往有损地方自主权；同时有关区域行政机关之间往往是无法选择的邻居，必须面向未来而合作。
区域协商是不同地方行政机关之间的协商，具有行政性，行政性伴随着随意性。需区域协商需切实发挥有效化解纠纷的功能，避免纠纷久拖不决和滚动发展；增强协商的规范性，尽可能避免协商的状况性。现在，我国许多地方建立的不断趋于专门化制度化的区域协商机制，如《长三角地区跨界环境污染纠纷处置的应急联动工作方案》《江苏省溧阳市、安徽省郎溪县跨界污染纠纷处置工作机制》《粤桂两省区跨界河流水污染联防联治协作框架协议》等，正是为了充分发挥上述积极功能，避免或减少负面作用。
总之，就行政行为角度说，区域协同面临地域管辖权、职务协助的动力和纠纷解决等法律挑战，需要制度创新和完善。
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